I mitt förra inlägg beskrev jag min allra första arbetsrelaterade kontakt med en kommunal organisation. Som framkom fick jag sparken två gånger inom en och samma vecka från den kommun som jag sommarjobbade åt. I det ena fallet på grund av att jag hade varit alltför effektiv i mitt arbete och i det andra därför att jag hade varit ineffektiv. Denna gång tänkte jag belysa delar av min egen och andras forskning kring just effektivitet i kommunala organisationer.
En av de vanligare kommentarer som jag får i min roll som forskare är att kommuner är mycket mer ineffektiva i jämförelse med privata företag. Många ser företagen som förebilder och anser att kommunerna borde ta efter dessa i större utsträckning för att därigenom kunna bli effektivare. De få tänker på är att det finns olika sätt att definiera och mäta effektivitet. Den effektivitet som de flesta talar om i dessa sammanhang är den typ som gäller inom privat sektor. Kortfattat handlar effektivitet där om att få ut så mycket som möjligt av varje resursenhet (kapital, arbete, material mm) som sätts in i verksamheten för att därigenom kunna maximera vinst och lönsamhet. För att åstadkomma detta krävs bland annat att produktionsprocesserna är väl samordnade. God samordning reducerar nämligen risken för resursslöseri, vilket är något som i mycket hög grad hämmar möjligheterna att vara effektiv. Därför vill företagsledningar vanligtvis att deras underställda medarbetare ska tänka och agera på ett någotsånär likartat sätt, eftersom detta utgör grunden för god samordning. Så långt inget konstigt. Det som däremot ofta förbises i jämförelserna mellan privat och offentlig sektor är att förutsättningarna för att kunna uppnå god samordning, och därigenom hög effektivitet, inte enbart avgörs av det som sker inom organisationerna. Som privatperson kan man som bekant välja att bli ägare till ett företag genom att köpa aktier i företaget. I enlighet med rationellt grundad ekonomisk teori ska man köpa aktier i de företag där avkastningen förväntas bli som högst. I praktiken håller inte alltid denna teori. Exempelvis har porr- och vapenindustrin historiskt sett uppvisat mycket god lönsamhet, men på grund av den något oetiska verksamhet som bedrivs inom dessa branscher, väljer en hel del presumtiva aktieägare bort företag som bedriver denna typ av verksamhet. Många väljer hellre att placera sina pengar i en verksamhet som på något sätt överensstämmer med ens uppfattningar och värderingar om vad som utgör sund och hållbar verksamhet. Det kan handla om allt från miljö- och arbetsrelaterade kriterier till rena intresseområden som ligger till grund för aktieköp. Genom detta uppstår därmed en form av samordning i tanke och handling mellan de som äger företaget (aktieägarna) och den verksamhet som ledningen och medarbetarna bedriver. Man har med andra ord någotsånär lika uppfattning om vad som ska produceras och hur detta ska gå till. Samordning uppstår även mellan företagen och dess kunder. I en marknadsekonomi kan kunder i de flesta välja vem de ska handla av och vem de inte ska handla av. Liknande urvalsprocedurer kan också göras av företagen. Utmaningen för varje företag är givetvis att betjäna sina kunder på bästa sätt, men eftersom ”kunder” inte en homogen grupp, väljer många företag att lägga särskilt fokus på vissa utvalda kundsegment. På så sätt prioriteras vissa kundgrupper, medan andra ges lägre prioritet. Genom detta kan företagen specialisera sin produktion av varor och tjänster mot att tillfredsställa den särskild utvalda gruppen av kunder, vilket innebär att det uppstår en form av samordning i tanke och handling mellan företagen och dessa kunder. Därmed ökar också möjligheterna att vara effektiv. Resurser behöver nämligen inte slösas på de kunder som företagen har fastställt som olönsamma utifrån det sätt man har valt att konkurrera på marknaden.
Går vi nu över till våra kommuner, finns inte samma möjligheter till samordning mellan organisation, ”ägare” och ”kunder”. En kommun ”ägs” av de som är skrivna i kommunen, vilket som grupp betraktad vanligtvis är allt annat än homogen. Där finns sannolikt de som önskar att kommunen skulle sänka skatterna genom att dra ner på servicen och de som tycker precis tvärt om. Sådan oenighet är knappast något som främjar god samordning mellan organisationen och dess ”ägare”.
Ännu större svårigheter att uppnå samordning finns när det gäller relationerna mellan kommunen och dess brukare (kunder på företagsspråk). Denna grupp representerar ett brett spektrum av behov och önskemål som gör det nästan omöjligt för kommunerna att fullt ut tillfredsställa - vilket de måste. En kommunal organisation kan nämligen inte hur som helst välja ut en viss grupp av brukare att betjäna på bekostnad av andra. Det är den kommunala likabehandlingsprincipen (se Kommunallagen 1990 kap 2 § 2) som förhindrar detta. Därmed är det svårt få till stånd en god samordning mellan organisationen och dess ”kunder” beträffande vad som ska produceras i form av tjänster och service samt hur detta ska gå till. Till allt detta ska också läggas att en kommunal organisation inte heller bör vara helt samordnad i tanke och handling på det interna planet. Faktum är att alltför god samordning till och med kan utgöra ett existentiellt hot mot denna typ av verksamhet. Vem är exempelvis villig att betala skatt till en organisation vars framröstade politiker tycker lika som sina politiska motståndare? Ur ett samordnings- och effektivitetsperspektiv skulle detta förvisso vara gynnsamt, men knappast ur ett demokratiskt perspektiv. Sammantaget innebär ovan resonemang att en kommun aldrig kan bli lika effektiv som företag som verkar inom konkurrensutsatta marknader. I alla fall inte i enlighet med den definition av effektivitet som gäller inom privat sektor.
En viktig framtidsfråga som vi alla bör fundera över är om vi verkligen vill att våra kommuner (och även andra offentliga organisationer) ska bli lika effektiva som företagen. Ska vi till exempel fortsätta med att konkurrensutsätta offentlig verksamhet för att uppnå bättre samordning och effektivitet? Forskning har visserligen visat att denna typ av kommunal reformering ökar effektiviteteten för den verksamhet som bedrivs, men att detta många gånger sker på bekostnad av likabehandlingsprincipen. Företagen som tagit över de kommunala uppdragen är nämligen inte alltid intresserade av att betjäna de kunder som anses olönsamma. Det kan handla om allt från äldre som behöver hemtjänst men som bor för långt bort från centrumkärnan, till barn i behov av särskilt stöd inom grundskolan. Mot bakgrund av att våra äldsta organisationer är offentliga (religiösa samfund och universitet är två typexempel), medan medellivslängden för företag är cirka 8 år, borde vi kanske snarare fundera på hur vi ska definiera och mäta effektivitet för offentligt finansierad verksamhet. Vi ska givetvis inte ge upp tanken på att offentliga organisationer kan bli effektivare, men däremot bör vi sluta jämföra dessa med företag. Det är som att jämföra äpplen med grävskopor.
